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專題文選

美國憲法決定政府如何運作——或不運作

Bridget Hunter | Staff Writer | 2013.10.03
記者會上的眾議院共和黨領袖埃裏克‧坎托與約翰∙博納 (AP Images)

10月1日,在國會錯過了給政府撥款的期限後,眾議院多數黨領袖埃裏克‧坎托(Eric Cantor)與眾議院議長約翰∙博納(John Boehner)在國會山對記者演説。

華盛頓——10月1日是美國財政年度的開始,但由於國會未能撥款,大部分聯邦政府關閉。出現這個僵局責任何在,美國人眾説不一。

爭論中集中被人提起的往往有幾個名字,如歐巴馬(Obama)、裏德(Reid)和博納(Boehner),但其實也許應該包括華盛頓(Washington)、傑弗遜(Jefferson)和富蘭克林(Franklin)。正是這後三者協助制定的文件奠定了美國民主的基礎,並刻意創造出可以使政府關閉的條件。

1789年,《憲法》制定者授權國會控制政府開支,以便限制總統的權力。據此,只有“經法律規定撥款後”,美國政府方可動用資金。

在19世紀,政府行政部門通過靠信貸採購而後向國會報銷規避了這個制約。1884年,國會針對這種有損其職權的做法,通過了《反超支法案》(Antideficiency Act)。該法規定,未經國會撥款而任意開銷屬於犯罪,只有對生命財産構成迫在眉睫危害的情況除外。

儘管有了這個新法,國會在將近一個世紀中,仍然經常錯過對政府的撥款期限,頻繁依靠所謂持續決議案這一短期撥款措施來填補正式撥款前的資金空缺。

這種拖延會給旅行、採購和新合同造成延遲,有時影響聯邦工資的發放。然而,立法分支和行政分支都不曾真正試圖停止政府的工作,各聯邦機構繼續運作,相信國會最終會提供資金。

一項裁決改變華盛頓

1980年,吉米•卡特(Jimmy Carter)總統指示司法部長本傑明•西維萊蒂(Benjamin Civiletti)審議《反超支法案》。西維萊蒂的審議結果永久地改變了華盛頓的運作方式。

西維萊蒂在一份正式意見書中説:“繼續運作的合法權力或存在,或不存在”,並且説,當此項權力不存在時,政府必須讓僱員停止工作。他在意見書中還提出,任何未能遵守規定的行政機構首腦可以受到刑事起訴。

該意見書遞交5天之後,由於國會對聯邦貿易委員會(Federal Trade Commission)的許可權産生分歧,造成該機構的資金不能按時撥出,導致了聯邦貿易委員會停止辦公,1600名僱員不得上班。聯邦貿易委員會由此成為因預算糾紛而關閉的第一個聯邦機構。在國會採取快速行動後,該機構于第二天重新運作,但是這一耽擱給納稅人造成70萬美元損失。

1980年10月1日新預算年度開始時,卡特命令政府準備關閉。許多機構的資金確實晚到位幾小時,但沒有員工被打發回家。

西維萊蒂在他的任期接近結束時,對該法律的含義作出進一步澄清,使軍事活動、航空交通管制、監獄管理和其他保護人身財産安全的崗位不被列入政府關閉之列。

在部分程度上基於對減稅和縮小政府規模的承諾而當選的羅納德•裏根(Ronald Reagan)總統,曾巧妙地利用關閉政府的威脅來推動他的政治議程。

他于1981年11月23 日第一次行使了否決權,阻止通過一項緊急開支法案,聯邦僱員被勒令停止辦公,紛紛回家。國會在幾小時之後通過一項為時3周的開支措施,滿足了總統的要求。聯邦僱員返回工作崗位,但使納稅人損失了8000萬美元。

裏根和國會的糾紛導致後來又發生了兩次要求員工半天停工回家的情況。裏根的繼任老布希(George H.W. Bush)總統只有一次使用了這個手法,導致政府在10月份一個假日週末部分關閉。當時受影響的主要是遊客,因為這使他們無法進入國家公園和史密森尼各個博物館(Smithsonian museums)。

在西維萊蒂撰寫意見書之前的年月裏,持續一週或更長時間的預算僵局司空見慣。在這個意見書問世後,在1995年之前曾一度不再出現超過3天的僵局。

柯林頓對金裏奇

曾被許多人認為不可想像的聯邦政府的全面關閉,終於在比爾•柯林頓(Bill Clinton)總統執政期間發生。

柯林頓總統與眾議院議長紐特•金裏奇(Newt Gingrich)在當時一些最緊迫的問題上存在分歧,包括為老年人提供的聯邦老年醫保計劃(Medicare)的未來,為貧困人口提供幫助,減稅以及聯邦預算赤字等。雙方的分歧導致聯邦政府兩次關門,一次在1995年,為期6天,另一次在1996年,為期21天。政府關閉影響到聯邦僱員工資以及全國各地為政府提供服務的政府承包商及企業的收入,因此給納稅人造成數百萬美元損失,並損害了美國經濟。

公眾輿論傾向於支援總統,而國會最終在其通過的預演算法案中接受了柯林頓總統的大部分條件。儘管美國選民曾在1994年中期選舉中完全傾向支援共和黨,但在1996年他們再度選舉民主黨人柯林頓擔任總統。

2013年政府關閉

由於缺乏2014財政年度經費,美國聯邦政府的一些部門必須從2013年10月1日起停止辦公。

眾議院內的共和黨人力圖削減《合理醫療費用法》(Affordable Care Act)的經費,而這項法案被歐巴馬總統視為其政府最重要的成就之一。民主黨人佔多數的參議院將包含經費削減內容的眾議院法案拒之門外。

在政府關門期間,社保金等一些核心服務仍將繼續,維護國家安全所必須的活動也不會停止。以用戶收費為收入來源的服務以及尚有2013財政年度剩餘資金的項目也將繼續。

行政部門決定哪些員工可以停止辦公,哪些員工必須至少在目前繼續無薪工作。在以往的情形中,聯邦僱員的工資後來得到補發。

10月2日,希望參觀公園和紀念碑的遊客感到失望。被歐巴馬總統稱為這場僵局中的“出氣筒”的聯邦僱員感到焦慮不安,有的等待能被召回工作,有的則預料將被通知停工回家。無論這一局面怎樣解決,納稅人都很可能損失數百萬美元。

最終,當總統與國會兩院找到所有人可接受或者至少可容忍的前進通路時,聯邦政府將重新開門。而這恰恰是建國先賢的意圖所在。

參議員查爾斯•舒默和哈裏•裏德在話筒前 (AP Images)

參議院多數黨領袖哈裏•裏德(Harry Reid)10月2日在國會山就政府關門向記者演説,身旁是參議員查爾斯•舒默(Charles Schumer)。